2006年以来，中央在全国范围内组织开展了规范公务员津贴补贴工作，并建立了规范化的津贴补贴发放制度和监督制约机制，有效遏制了津贴补贴发放混乱的现象，取得了积极成效。但在执纪实践中，仍发现部分单位巧立名目、变相发放津贴补贴，违规发放津贴补贴呈现出隐形变异的态势，并且在高位运行[1]。2015年《中国共产党纪律处分条例》第九十七条对违规发放津贴补贴奖金的违纪行为及其适用的处分种类和幅度作出了规定，并吸收了相关党内法规的内容，2018年《中国共产党纪律处分条例》对该条未作修改。

一、违规发放津贴补贴的违纪构成

(一)违纪客体

本违纪行为侵犯的主要客体是职务行为的廉洁性，同时还侵犯了国家关于公共财产管理、使用的制度。

(二)违纪客观方面

本违纪行为在客观方面表现为违反有关津贴补贴发放的相关规定，以各种名义发放津贴补贴等。根据《违规发放津贴补贴行为适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》(中纪发〔2012〕4号)等规定，违规发放津贴补贴有以下几种情形：

1．违反规定自行新设项目或者继续发放已经明令禁止的津贴补贴。

2．超过规定标准、范围发放津贴补贴。《公务员工资制度改革方案》(国发〔2006〕22号)规定，在特殊岗位工作的人员，实行岗位津贴制度。国家对岗位津贴实行统一管理。在清理现有各项岗位津贴的基础上，对岗位津贴进行规范，具体方案另行制定。在此之前，经国家批准建立的机关工作人员岗位津贴仍按现行规定执行。

除国务院和国务院授权的人事部、财政部外，任何地区、部门和单位不得自行建立岗位津贴项目或调整岗位津贴实施范围和标准。发放特殊岗位津贴，按照规定应按实际工作岗位发放，不得普遍发放。

3．违反中共中央组织部、人力资源社会保障部有关公务员奖励的规定，以各种名义向职工普遍发放各类奖金。《公务员法》规定公务员奖励种类包括嘉奖、记三等功、记二等功、记一等功、授予称号。对受奖励的公务员或者公务员集体予以表彰，并对受奖励的个人给予一次性奖金或者其他待遇。

中央组织部、人事部印发的《公务员奖励规定(试行)》重申了对受到奖励的公务员可以发放一定金额的现金，并规定各地各部门不得自行设立本规定之外的其他种类的公务员奖励，不得违反本规定标准发放奖金，不得重复发放奖金。

4．在实施职务消费和福利待遇货币化改革并发放补贴后，继续开支相关职务消费和福利费用。

5．违反规定发放加班费、值班费和未休年休假补贴。

6．违反中共中央纪委、中共中央组织部、监察部、财政部、人事部、审计署《关于规范公务员津贴补贴问题的通知》(中纪发〔2006〕17号)等规定，擅自提高标准发放改革性补贴。

7．超标准缴存住房公积金。《住房公积金管理条例》第十六条第二款规定，单位为职工缴存的住房公积金的月缴存额为职工本人上一年度月平均工资乘以单位住房公积金缴存比例。

《建设部、财政部、中国人民银行关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》(建金管〔2005〕5号)规定，单位和职工住房公积金缴存比例不应低于5%，原则上不高于12%。

缴存住房公积金的月工资基数，原则上不应超过职工工作地所在设区城市统计部门公布的上一年度职工月平均工资的2倍或3倍。缴存住房公积金需按照统一规定的缴存比例和缴存基数来计算，二者均不能擅自提高和扩大。

8．继续以有价证券、支付凭证、商业预付卡、实物等形式发放津贴补贴。中央纪委、中组部、监察部等发布《关于规范公务员津贴补贴问题的通知》规定，从2007年3月1日起，各单位除了执行新的津贴补贴标准以外，其他以现金、实物等各种形式的津贴、补贴、奖金、福利一律停止发放。

9．违反规定使用工会会费、福利费及其他专项经费发放津贴补贴。全国总工会《基层工会经费收支管理办法》(总工办发〔2017〕32号)规定，基层工会经费主要用于为职工服务和开展工会活动，并对工作经费支出范围进行明确，实际操作时均应严格遵守按照省总工会明确的政策规定标准执行。

10．借重大活动筹备或者节日庆祝之机，变相向职工普遍发放现金、有价证券或者与活动无关的实物。

11．违反规定向关联单位(企业)转移好处，再由关联单位(企业)以各种名目给机关职工发放津贴补贴。

12．将执收执罚工作与津贴补贴挂钩，使用行政事业性收费、罚没收入发放津贴补贴。

13．其他违反规定发放津贴补贴。

(三)违纪主体

本违纪行为的主体是特殊主体，结合《违规发放津贴补贴行为适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》的规定，具体包括各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关、民主党派机关，以及经批准参照《公务员法》管理和经费来源主要由财政拨款的事业单位中的党员。同时需要强调该违纪主体还包括从事公务[2]的农村党员干部。

(四)违纪主观方面

本违纪行为在主观方面是故意，即行为人明知道违规发放津贴补贴的行为是违规的，仍实施该行为。

二、相关概念及注意点

(一)津贴补贴

按照《违规发放津贴补贴行为适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》等规定，津贴补贴包括国家统一规定的津贴补贴和工作性津贴、生活性补贴、离退休人员补贴、改革性补贴以及奖金、实物、有价证券等。

这里的津贴补贴概念具有延展性、概括性，有利于整治以各种各样名目发放的津贴补贴或福利好处。同时用“等”作兜底，给扩大解释未列举项目提供一定的空间，使得现行党内法规能够适应时代发展的需要。

(二)改革性补贴

改革性补贴是指通过转化单位原用于干部职工职务消费和福利待遇的资金，向公务员直接发放的货币补贴。主要包括住房分配货币化改革补贴，包括住房公积金、住房补贴、供热采暖补贴、物业管理补贴；交通补贴，包括班车补贴等。

如：2014年7月12日，中办、国办印发的《关于全面推进公务用车制度改革的指导意见》规定，公务用车改革后，行政区域(城区或规定区域)内普通公务出行方式由公务人员自行选择，实行社会化提供，适度发放公务交通补贴，并明确规定党政机关公务交通补贴属于改革性补贴，统一纳入财政预算。

(三)公务员能否发放加班补助

2005年《公务员法》规定，公务员执行国家规定的工时制度，按照国家规定享受休假。公务员在法定工作日之外加班的，应当给予相应的补休。因此，此前除政策明文规定的警察及法院和检察院工作人员在法定工作日之外可以发放加班补贴外，其他机关公务员即使有加班情况也不能发放加班补贴。

2018年《公务员法》增加“不能补休的按照国家规定给予补助”的规定，因此，可以给不能安排补休的公务员发放相应的补助，具体补助标准按照各省的政策规定标准执行。

(四)能否发放未休年休假补贴

《职工带薪年休假条例》明确规定，“单位确因工作需要不能安排职工休年假的，经职工本人同意，可以不安排职工休年假。对职工应休未休假天数，单位应当按照该职工日工资收入的300%支付年休假工资报酬”。

《机关事业单位工作人员带薪年休假实施办法》也规定，机关、事业单位应当根据工作人员应休未休的年休假天数，对其支付年休假工资报酬。因此，如果因工作原因未休年休假的，按程序审批发放是符合规定的。执纪实践中，发现有些单位钻空子，将此福利化，不管休没休，全休还是半休，均变相造表发放，这种情况就属于违反规定发放未休年休假补贴。

三、与私分国有资产罪的区分

私分国有资产罪是指国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体，违反国家规定，以单位名义将国有资产集体私分给个人，数额较大的行为。所谓以单位名义，是指由单位领导班子集体决策或者由单位负责人决定并由直接责任人员经手实施，公开或半公开地以单位分红、单位发奖金、节日慰问等名义进行的活动。

违规发放津贴补贴行为与私分国有资产罪存在一些共同点，如客观方面都表现为将财产分给个人，主观上都是故意。主要的不同点是：一是违反规定的内涵不同。违规发放津贴补贴中的违反有关规定主要是指违反现行的党内法规和有关规范性文件，私分国有资产罪中的违反国家规定有特殊内涵。

《刑法》第九十六条规定，本法所称违反国家规定，是指违反全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律和决定，国务院制定的行政法规、规定的行政措施、发布的决定和命令。二是侵犯的客观对象不同。

违规发放津贴补贴侵犯的客观对象是公共财产[3]，发放津贴补贴的违纪行为是发放上述单位依法有支配权的、属公共财产的行为。而私分国有资产罪虽常常以发放津贴补贴的形式进行，但发放的津贴补贴实际上是国有资产。

国有资产虽然都是公共财产，但公共财产并不一定是国有资产。按照《刑法》第九十一条规定，公共财产除国有财产外，还包括劳动群众集体所有的财产、用于扶贫和其他公益事业的社会捐助或者专项基金的财产以及“以公共财产论”的在国家机关、国有公司、企业、集体企业和人民团体管理、使用或者运输中的私人财产。

后三项均属非国有资产，凡私分后三类财产者，不能按私分国有资产罪处理，应根据其所分财产性质的不同，正确处理。

村集体资产虽不属于国有资产，但属于公共财产，如某村党支部书记以通信费、汽油补助、值班补助等名义违规发放津贴补贴14000元，虽然发放的款项不属于国有资产，但属于劳动群众集体所有的财产，属于公共财产，应该认定为违规发放津贴补贴违纪行为，因此要准确把握违规发放津贴补贴侵犯的客观对象。

在执纪实践中，存在以发放津贴补贴的名义将国有资产私分给个人的行为。该行为虽然具有津贴补贴的形式，但实质是私分国有资产的行为，应该认定为违法犯罪。

相关案例[4]：2013年至2016年间，经时任某镇卫生院院长的谢某某提议后，其与时任副院长的庞某某、黎某某商量，三人作为卫生院领导班子决定违反规定从单位业务收入中以“奖金、春节家属慰问金、职务补助、安全生产奖励金”的名义给单位职工发放津贴共计266420元。

谢某某等三人，以发放津贴补贴之名，行私分国有资产之实，生效裁判法院认为某镇卫生院作为国有事业单位，违反国家规定，以单位名义将国有资产集体私分给个人，数额较大，谢某某作为单位直接负责的主管人员，庞某某、黎某某作为单位其他直接责任人员，三人的行为均构成了私分国有资产罪。

因此，在执纪实践中，对滥发津贴补贴奖金行为，要认真进行鉴别分析，注意与私分国有资产罪的区别和界限，挖掘并发现违纪背后的违法犯罪问题，防止出现降格处理，以追究行为人的党纪责任代替追究行为人的刑事责任。